N. 01732/2010 REG.DEC.
N. 04346/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 4346 del 2009, proposto da:
Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Gen.Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Consiglio Superiore della Magistratura;
contro
XX rappresentato e difeso dall'avv. XX , con domicilio eletto presso XX
per la riforma
della sentenza del TAR LAZIO - ROMA -Sezione I - n. 01660/2009, resa tra le parti, concernente autorizzazione incarico insegnamento c/o Università degli Studi di Torino - Facoltà di Giurisprudenza
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di XX ;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2010 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati XX ;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il dr. XX , magistrato ordinario con le funzioni di Sostituto Procuratore Generale presso la Corte d'Appello di Torino, ha impugnato innanzi al Tar del Lazio la delibera del Consiglio Superiore della Magistratura del 12/11/2008 con cui è stato autorizzato ad espletare l'incarico di insegnamento di Diritto Penale Militare per l'anno accademico 2008/09 presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università degli Studi di Torino solo per n.20 ore rispetto alle 42 richieste, determinazione assunta in conformità a quanto previsto dal capo 14 della Circolare del CSM n.15207 del 16/12/1987, come modificata con delibera del 2477/2007 n.18544, atto a contenuto generale anch'esso impugnato.
A sostegno del proposto gravame l'interessato ha dedotto due ordini di censure così riassumibili:
a) il CSM non è abilitato a disciplinare il conferimento degli incarichi extragiudiziari ai magistrati, essendo competente in tale materia il Governo con strumento normativo di cui all'art.17 della legge n.400/88; b) in ogni caso sia la delibera recante la limitazione delle ore autorizzate sia la "sovrastante" circolare sono affetti dal vizio di difetto di motivazione, mancando un apparato motivazionale che giustifichi le determinazioni assunte dal CSM in ordine alla richiesta del dr.XX .
Il TAR del Lazio ( SEZ. I ) con sentenza n.1660/2009, resa in forma breve, ha accolto detto gravame: il giudice di primo grado dopo aver dato atto della mancata emanazione dei regolamenti governativi previsti dall'art.53 del dlgs n.165/01 per la disciplina degli incarichi extragiudiziari, ha statuito la illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui sono privi di una congrua motivazione in ordine alla circostanze che giustificherebbero la limitazione del monte ore di insegnamento.
Avverso tale sentenza hanno proposto appello il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministero della Giustizia che contestano la fondatezza delle tesi assunte dal Tar, ritenendo le prese statuizioni del tutto erronee in relazione ai profili di illegittimità dedotti dal ricorrente e tale erroneità è stata ulteriormente perorata a mezzo di apposita memoria difensiva.
Il dr XX si è costituito in giudizio e con appello incidentale, dopo aver condiviso le argomentazioni del TAR in ordine al fondamento dalla pretesa sostanziale da lui fatta valere in prime cure, ha chiesto la riforma in parte qua della sentenza n.1660/09, limitatamente alla statuizione di compensare le spese del giudizio che, viceversa, a suo avviso, non troverebbe alcuna plausibile giustificazione.
DIRITTO
L'appello non è fondato, apparendo meritevole di conferma, per quanto qui si va a precisare, la sentenza del giudice di primo grado.
Viene in rilievo, come già riferito in punto di fatto, la deliberazione datata 12/11/2008 con cui il dr. XX è stato autorizzato dal suo Organo di autogoverno ad espletare l'incarico di insegnamento universitario per sole 20 ore ( a fronte di n. 40 richieste), adottata in applicazione di quanto previsto dalla circolare dello stesso CSM n.15207/87 che tale limite orario massimo prevede per i magistrati che rivestono, come l'appellato, la qualità di componente di Commissione Tributaria.
In particolare, l'Organo di autogoverno ha assunto una siffatta determinazione facendo riferimento al parametro fissato dalla circolare n.15297 del 1987, come rivisitata con la delibera del 24/7/2007, lì dove è previsto ( Capo 14) che "l'espletamento dell'incarico richiesto è autorizzabile fino al limite di 40 ore ( rapportate convenzionalmente a sessanta minuti) complessive per ogni anno solare per gli incarichi di insegnamento conferiti dalle Università statali" e che " i limiti su base annua sopra indicati sono altresì ridotti alla metà per i componenti delle Commissioni Tributarie".
Ciò premesso,la Sezione deve preliminarmente far presente che ha già avuto modo di occuparsi delle questioni giuridiche di carattere generale sottese al caso all'esame ( vedi dec. n.2239/09; ord. n.5272/04) e anche in questa sede vanno ribadite , nei sensi appresso indicate, le osservazioni poste a base delle suindicate statuizioni.
Dunque, il dlgs n.165/2001 all'art.53 prevede espressamente che " con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi dell'art.17 comma 2 della legge 23/8/1988 n.400, sono individuati gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonché agli avvocati e procuratori dello Stato, sentiti per le diverse magistrature, i rispettivi istituti".
Tale disposizione legislativa va certamente ad integrare la scarna previsione dell'art.16 dell'ordinamento giudiziario ( R.D. n.12 del 1942) che pure prevede che il CSM autorizzi gli incarichi extragiudiziari per i magistrati, di talchè non può non convenirsi , stante il chiaro dettato normativo testè citato, sulla configurabilità in capo all'Organo di autogoverno della legittima potestà di esercitare la funzione di disciplina ( a mezzo di atti amministrativi a contenuto generale) e di gestione concreta della materia relativa autorizzazione degli incarichi extraistituzionali per i magistrati. ancorchè per siffatta materia non siano intervenuti i regolamenti delegati di cui al sundicato art.17 della legge n.400/88, quali strumenti di delegificazione pure previsti dal legislatore.
E il Consiglio Superiore della Magistratura, al riguardo, pur nella sua veste di organo di rilevanza costituzionale, deve improntare la sua attività ai principi di legalità e di buona amministrazione che presidiano l'esercizio della funzione amministrativa, anche in considerazione, come già sottolineato da questa Sezione ( cfr 30/7/2003 n.4406), della riserva statale di legge , prevista dall'art.108, comma 1 della Costituzione, in materia di disciplina dell'ordinamento giudiziario.
Ebbene, non pare che le determinazioni assunte dall'Organo di autogoverno si appalesino immuni dai vizi di legittimità correttamente rilevati dal giudice di primo grado con la sentenza qui appellata e tanto con riferimento sia all'atto regolamentare di cui alla circolare n. 15207 del 16/12/1987 (capo 14) sia al provvedimento di parziale diniego assunto in ordine alla richiesta formulata dall'interessato magistrato.
L'Amministrazione si è fatta carico di predeterminare dei tetti massimi di ore di insegnamento, ma siffatti limiti di ordine generale , non sono accompagnati da dati ed elementi di valutazione che consigliano di apporre siffatte limitazioni e non v'è dubbio che tali prescrizioni ove non recate da uno strumento normativo sostanzialmente di rango primario (regolamenti ex art.17 legge n.400/88), ma introdotte, come nella specie, con atti aventi valore formale e sostanziale di atti amministrativi a contenuto generale ( circolari) vanno supportate da un ordito motivazionale che valga a dare contezza della loro logica giustificazione.
In particolare, con le previsioni di cui capo 14 della Circolare de qua ,il CSM procede ad una articolata elencazione delle varie tipologie di attività di insegnamento, ma in concreto non detta parametri di valutazione volti a giustificare nè il tetto orario di che trattasi e neppure la connessa previsione di dimezzamento dello stesso monte ore massimo per i magistrati componenti delle Commissioni Tributarie;
In particolare, la predeterminazione di un tetto massimo orario nell'anno di riferimento avviene in maniera astratta e tautologica, senza che sia legata ad una valutazione che in concreto metta in evidenza il peso e l'incidenza dell'attività extragiudiziaria su quella istituzionalmente svolta dal magistrato, e tanto in relazione all'ufficio cui questi è preposto e al carico quantitativo e qualitativo delle pratiche affidate "ratione officii", né potendo al riguardo sopperire , quanto alla imprescindibile esigenza di un giustificativo apparato motivazionale , l'enunciazione di principio contenuta nella relazione introduttiva alla circolare, di contemperare " da un lato l'espletamento dei diritti di personalità dei magistrati e dall'altro l'indipendente esercizio della funzione giudiaria unitamente alla necessità che gli incarichi stessi non interferiscano con lo svolgimento del lavoro di ufficio".
Quanto al singolo provvedimento di diniego, poi, questo si limita a riportare la previsione di contenuto limitativo recata dalla circolare, omettendo di esternare, in concreto, i fatti, i dati e le circostanze oltrechè ogni altra valutazione in ragione delle quali si ritiene che il richiesto ed espletando insegnamento per n.40 ore possa costituire detrimento all'attività giurisdizionale svolta principaliter dall'appellato magistrato.
L'atto regolamentare a monte e il provvedimento di diniego parziale a valle rivelano dunque l'esistenza del vizio di una carenza motivazionale che non può non inficiare la loro validità, così come correttamente evidenziato nella sentenza qui gravata che, per ciò stesso, appare meritevole di essere confermata.
L'appello proposto,dalle Amministrazioni, in quanto infondato, va dunque respinto.
L'appello incidentale proposto dal dr. XX , relativamente al capo della sentenza del TAR che compensa le spese del relativo giudizio, deve essere dichiarato irricevibile prima di essere respinto siccome infondato.
Secondo la giurisprudenza di questo plesso giurisdizionale ( cfr. Sez. IV, n.4360/08 e, da ultimo, Sez. V, 15/2/2010 n.808) esistono due tipi di appello incidentale. Il primo, quello c.d proprio, è un mezzo di impugnazione intimamente legato all'appello principale , costituendo una sorta di controimpugnazione ; il secondo, c.d. improprio, è configurabile, come nel caso di specie, quando l'appellato impugna a sua volta un capo autonomo della sentenza Ebbene, in tale ultimo caso, l'appellante incidentale ha l'onere di rispettare i termini processuali di impugnazione previsti per l'appello principale, e nella specie, tale termine non risulta essere stato osservato.
Ad ogni buon conto, il gravame incidentale si rivela nel merito anche infondato .Vale qui rammentare quanto di recente statuito in proposito da questa Sezione ( cfr. n.3349 del 28/5/2009) e cioè che è consentito legittimamente al giudice di valutare ogni elemento al fine di emettere la statuizione di compensazione delle spese del giudizio senza dover indicare le ragioni della compensazione.
Conclusivamente l'appello principale va respinto e l'appello incidentale deve essere dichiarato irricevibile..
Le spese e competenze di questo grado del giudizio vanno, invece, poste a carico delle Amministrazioni appellanti in via principale , nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ( Sez.IV) definitivamente pronunziando, così dispone.
rigetta l'appello principale;
dichiara irricevibile l'appello incidentale.
Condanna la parte appellante costituita dal Ministero della Giustizia e dal Consiglio Superiore della Magistratura alla rifusione, in favore dell'appellato dr. XX , delle spese e competenze del secondo grado di giudizio che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 ( tremila) oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
