Ieri è stata approvata all'unanimità dal Plenum una proposta di modifica
legilsativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati
destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie (che si allega di
seguito). E' stata portata a compimento un'iniziativa presa dal
consigliere Racanelli, che, durante le numerose discussioni in III
Commissione sulle questioni relative ai magistrati fuori ruolo, aveva
sollecitato l'apertura di una pratica sulla questione. Il Comitato di
Presidenza autorizzò l'apertura di una pratica in VI Commissione
(relatore Racanelli) e dopo un'approfondita discussione in VI
Commissione la proposta è arrivata al Plenum. Si tratta di un importante
passo avanti nella disciplina dei magistrati fuori ruolo (laddove
l'invito fosse accolto dai titolari dell'iniziativa legislativa) che
potrà servire anche a ridurre le spesso ingiuste polemiche nei confronti
dei collocamenti fuori ruolo. Trattasi di materia che quest'anno ha
impegnato molto il Consiglio ed in alcune occasioni vi sono stati
comportamenti poco coerenti con le proclamazioni fatte da alcuni
consiglieri. In sostanza si chiede al legislatore di stabilire il
principio per il quale, al termine dell'esperienza fuori ruolo, il
magistrato deve ritornare nell'ufficio di provenienza anche in
soprannumero, salva ovviamente la partecipazione ai bandi ordinari di
trasferimento. Si suggerisce anche l'introduzione di una norma
transitoria per i magistrati che già si trovassero fuori ruolo al
momento dell'entrata in vigore della modifica normativa, per ovvie
esigenze di affidamento e di tutela delle legittime aspettative dei
colleghi che avessero fatto scelte di vita con un regime normativo diverso.
Tommaso Virga
Antonello Racanelli
Alessandro Pepe
La Commissione, all'unanimità dei voti validamente espressi, propone al
Plenum di adottare la seguente delibera:
«1. - Premessa.
La III Commissione, nel procedere alla modifica del comma 29 paragrafo V
della circolare n.
12046 dell'8 giugno 2009, all'esito della discussione, ha invitato la VI
Commissione ad aprire una riflessione sull'opportunità di formulare al
Ministro della Giustizia una proposta di modifica legislativa sulle
modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a funzioni
diverse da quelle giudiziarie. In particolare in Commissione è emerso
l'orientamento di evitare qualsiasi trattamento privilegiato (in tal
modo si eviterebbe di utilizzare il collocamento fuori ruolo come
percorso privilegiato per un cambiamento di sede) ed a tal fine si
suggerisce di valutare la possibilità di eliminare il concorso virtuale,
prevedendo il rientro in ruolo nel posto precedentemente occupato, anche
in sovrannumero. La III Commissione suggeriva anche la possibilità di
prevedere norme transitorie nel passaggio da una disciplina all'altra.
La presente delibera costituisce la proposta di modifica legislativa
sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati destinati a
funzioni diverse da quelle giudiziarie.
2. Il collocamento fuori ruolo.
La definizione normativa dell'istituto del collocamento fuori ruolo si
rinviene nell'art. 58 del Testo Unico degli impiegati civili della
Stato, ove si stabilisce che: “Il collocamento fuori ruolo può essere
disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti
pubblici attinenti all'interesse dell'amministrazione che lo dispone e
che rientrano nei compiti istituzionali dell'amministrazione stessa”.
Il riportato art. 58 è norma di diritto comune, la quale, in forza della
disposizione di cui all'art.
276, comma 3, del R.D. n. 12 del 1941, è estensibile ai magistrati
appartenenti all'Ordine giudiziario.
Sotto il profilo funzionale il provvedimento di collocamento fuori ruolo
comporta la destinazione del dipendente pubblico ad una amministrazione
o ente diverso da quello di appartenenza, presso il quale egli è
chiamato a svolgere temporaneamente la sua prestazione; il collocamento
fuori ruolo, non dissimilmente dall'istituto della aspettativa, quindi,
incide sul rapporto di servizio, comportando una modifica dell'attività
lavorativa consistente nell'instaurazione temporanea di un rapporto con
un ente diverso da quello di appartenenza.
La ratio dell'istituto di diritto comune, come sopra sinteticamente
delineato, risponde a criteri di buona amministrazione (art. 97 Cost.):
il collocamento fuori ruolo consente, infatti, come già ricordato al
punto 1, ad un ente pubblico di avvalersi dell'opera di un dipendente di
altra amministrazione, per lo svolgimento di attività che non rientrano
tra i compiti di quest'ultima e che, tuttavia, sono attinenti ai suoi
interessi istituzionali, sicchè il collocamento fuori ruolo
indirettamente soddisfa anche un interesse dell'ente di appartenenza.
Questa è la ragione per cui singole disposizioni di legge prevedono la
possibilità del collocamento fuori ruolo per determinate categorie di
dipendenti.
La presenza di un interesse al collocamento fuori ruolo anche in capo
all'ente al quale il dipendente appartiene giustifica, pertanto, il
mantenimento dell'originario rapporto di servizio, e la conseguente
progressione in carriera del dipendente collocato fuori ruolo e rende la
scelta legislativa coerente con l'intero sistema che tende ad una
ricaduta positiva per l'amministrazione della giustizia del fuori ruolo
svolto.
Con specifico riguardo alla magistratura ordinaria, le disposizioni
dedicate dall'ordinamento giudiziario alla materia sono gli artt. 196 e
210 del R.D. 12/1941; si tratta delle uniche disposizioni che
disciplinano il collocamento fuori ruolo, come effetto di specifiche
vicende interessanti il singolo magistrato.
A fronte di questo quadro normativo originario, l'art. 15 della legge
195/1958 istitutiva del C.S.M. ha previsto due tipi di collocamento
fuori ruolo:
1) la destinazione dei magistrati al Ministero della Giustizia (art. 15,
comma 1);
2) il conferimento ai magistrati di incarichi, estranei alle loro
funzioni, che risultino previsti dalle norme vigenti (art. 15 comma 3).
In entrambi i casi è il Consiglio Superiore della Magistratura che
delibera il collocamento fuori ruolo dei magistrati richiesti.
La delibera consiliare ha natura giuridica autorizzatoria, atteso che
l'organo di autogoverno deve procedere ad una specifica comparazione
delle “gravi esigenze di servizio” (art. 15, L.
195/1958) rispetto alle esigenze delle altre istituzioni richiedenti. In
tali termini, il provvedimento di autorizzazione al collocamento fuori
ruolo organico del magistrato rientra formalmente nelle attribuzioni che
la Carta costituzionale assegna al C.S.M..
Numerose altre leggi speciali hanno previsto, poi, il collocamento fuori
ruolo dei magistrati:
si pensi alla normativa comunitaria ed internazionale, che ha visto il
moltiplicarsi di organismi e servizi di natura giurisdizionale o
paragiurisdizionale; ovvero alle norme interne che hanno introdotto
autorità di garanzia con competenze di controllo e giustiziali, in cui
risulta sempre più richiesto l'apporto di magistrati.
Il catalogo delle “norme vigenti” di cui all'art. 15, comma 3, della L.
n. 195/1958, risulta ad oggi quanto mai articolato ed esteso.
Va pure rammentato che in materia di collocamenti fuori ruolo una
disciplina particolare è prevista per gli incarichi di diretta
collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con i
singoli Ministri.
L'art. 13, comma 1, del decreto legge n. 217 del 12 giugno 2001,
convertito con legge n. 317 del 2001, stabilisce infatti che gli
incarichi di diretta collaborazione possono essere attribuiti anche a
dipendenti di ogni ordine, grado e qualifica delle amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, su richiesta degli organi interessati e con il loro consenso. In
tale caso i dipendenti sono collocati in posizione di fuori ruolo o di
aspettativa retribuita “anche in deroga ai limiti di carattere temporale
previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza e in ogni caso non
oltre il limite di cinque anni consecutivi, senza oneri a carico degli
enti di appartenenza qualora non si tratti di amministrazioni dello Stato”.
Il comma terzo della suddetta norma, poi, con riferimento ai magistrati
ordinari, amministrativi e contabili ed agli avvocati e procuratori
dello Stato, nonché al personale di livello dirigenziale o comunque
apicale delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei
comuni, prevede che “gli organi competenti deliberano il collocamento
fuori ruolo o in aspettativa retribuita, ai sensi di quanto disposto dai
commi precedenti, fatta salva per i medesimi la facoltà di valutare
motivate e specifiche ragioni ostative al suo accoglimento”.
In altri termini, dunque, l'amministrazione di appartenenza, in caso di
incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei
Ministri e con il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, Segretario del Consiglio dei Ministri o con i singoli
Ministri, anche senza portafoglio, può negare il collocamento fuori
ruolo del dipendente solo quando vi siano specifiche ragioni ostative,
da precisare nel provvedimento di diniego.
Infine, e con particolare attenzione, occorre riferirsi all'innovazione
legislativa apportata, in sede di conversione del decreto legge 16
settembre 2008 n. 143, dalla legge 13 novembre 2008, n.181, recante
interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario.
E' stato introdotto, infatti, l'art. 1 bis, rubricato “Rideterminazione
del ruolo organico della magistratura ordinaria”, che ha previsto il
numero massimo di magistrati destinabili a funzioni non giudiziarie
nella misura di duecento unità (il primo comma di detto articolo,
infatti, ha modificato la tabella della pianta organica della
magistratura, allegandola al decreto stesso).
L'art.1 bis comma 3 prevede il limite massimo di dieci anni - anche
continuativi - per la destinazione fuori ruolo con funzioni diverse da
quelle giurisdizionli proprie, fatto salvo il maggior termine previsto
per gli incarichi la cui durata è prevista da specifiche disposizioni di
legge e fermo restando quanto previsto dall'art.13 del d.l. n.217 del
2001 già citato.
3. La disciplina attuale relativa alle modalità di ricollocamento in
ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
La disciplina vigente in merito alle modalità di ricollocamento in ruolo
dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie è
contenuta nel D.Lgs. 5-4-2006 n. 160, Nuova disciplina dell'accesso in
magistratura, nonchè in materia di progressione economica e di funzioni
dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della L.
25 luglio 2005, n.
150.
In particolare, l'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006 prevede che il
ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio
dello Stato, avviene nella medesima sede, se vacante, o in altra sede, e
nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato esercizio di una
funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il magistrato svolgesse le
sue funzioni presso la Corte di cassazione o la Procura generale presso
la Corte di cassazione o la Direzione nazionale antimafia, in una sede
diversa vacante, appartenente ad un distretto sito in una regione
diversa da quella in cui è ubicato il distretto presso cui è posta la
sede di provenienza nonchè in una regione diversa da quella in cui, in
tutto o in parte è ubicato il territorio della circoscrizione nella
quale il magistrato è stato eletto.
Il ricollocamento in ruolo avviene, dunque, nella sede di provenienza,
se vacante (con eventuale revoca del posto pubblicato non ancora
assegnato), e, qualora il posto non sia vacante, con assegnazione ad
altra sede, ma nelle medesime funzioni, per concorso virtuale da
espletarsi relativamente ai posti vacanti non pubblicati all'atto della
richiesta del ricollocamento in ruolo.
Per i magistrati fuori ruolo alla data di acquisto di efficacia del
primo dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega di cui
alla legge 25 luglio 2005, n. 150, quindi dal 2006, e che all'atto del
ricollocamento in ruolo abbiano compiuto tre anni di permanenza fuori
ruolo, è previsto un regime transitorio. Tali magistrati possono
chiedere di essere assegnati al posto di provenienza anche in
soprannumero, ovvero, in mancanza di tale richiesta, devono essere
ammessi alla procedura di assegnazione della sede tramite concorso
virtuale. La normazione secondaria è assicurata dalla Circolare n. 12046
del 8 giugno 2009 e succ. mod., Disposizioni in tema di tramutamenti e
di assegnazione per conferimento di funzioni (PAR. XXXIII, Richiamo in
ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie).
3.1. L'analisi delle statistiche relative ai rientri in ruolo nel
periodo dal 31 luglio 2007 al 30 maggio 2011.
L'analisi delle statistiche relative ai rientri in ruolo nel periodo dal
31 luglio 2007 al 30 maggio 2011 evidenzia che sono stati ricollocati in
ruolo n. 118 magistrati di cui: n. 48 ricollocati al posto
precedentemente occupato; n. 43 ricollocati con la procedura del cd.
concorso virtuale;n. 27 ricollocati mediante la procedura concorsuale
(pubblicazione posti vacanti).
Andando a considerare la destinazione scelta dai n. 43 magistrati
ricollocati in ruolo con concorso virtuale (dal 31.7. 2007 al
30.5.2011), si evince che la maggior parte sono stati ricollocati presso
sedi in genere ambite nell'ambito dei grandi mutamenti ordinari,
nell'ambito dei distretti di corte d'appello di Roma, Milano, Napoli,
Genova e Bologna.
In particolare, con riferimento al distretto di corte d'appello di Roma,
sono stati destinati a funzioni di consigliere corte app. n. 2,
consigliere lavoro corte app. n. 1, sost. proc. generale n. 4, giudice
trib. di Roma n. 1, giudice lavoro trib. di Roma n. 9, sostituto
procuratore della Repubblica presso il trib. di Roma n. 8 e al tribunale
di Tivoli giudice lavoro n. 1.
4. Proposta di modifica legislativa sulle modalità di ricollocamento in
ruolo dei magistrati destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
Al fine di escludere del tutto la possibilità di trasferimento extra
ordinem verso sedi particolarmente ambite in sede di ricollocamento in
ruolo, si propone di introdurre una modifica legislativa riguardante
l'articolo 50 D.Lgs. n. 160/2006, facendo salvo il regime speciale
attinente all'esercizio di funzioni elettive.
Si propone, in tal senso, di sostituire il primo comma dell'articolo 50
D.Lgs. n. 160/2006 con un articolato del seguente tenore:
1. Il periodo trascorso dal magistrato fuori dal ruolo organico della
magistratura è equiparato all'esercizio delle ultime funzioni
giudiziarie svolte e il ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori
oneri per il bilancio dello Stato, avviene nella medesima sede, anche in
sovrannumero, e nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato
esercizio di una funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il
magistrato svolgesse le sue funzioni presso la Corte di cassazione o la
Procura generale presso la Corte di cassazione o la Direzione nazionale
antimafia, in una sede diversa vacante, appartenente ad un distretto
sito in una regione diversa da quella in cui è ubicato il distretto
presso cui è posta la sede di provenienza nonchè in una regione diversa
da quella in cui, in tutto o in parte è ubicato il territorio della
circoscrizione nella quale il magistrato è stato eletto.
In via transitoria, inoltre, si propone di mantenere il regime vigente
per coloro che si trovavano già fuori ruolo alla data di entrata in
vigore della modifica normativa.
Tanto premesso, il Consiglio
delibera
di formulare al Ministro della Giustizia una proposta di modifica
legislativa sulle modalità di ricollocamento in ruolo dei magistrati
destinati a funzioni diverse da quelle giudiziarie.
Si propone, in tal senso, di sostituire il primo comma dell'articolo 50
D.Lgs. n. 160/2006 con un articolato del seguente tenore:
1. Il periodo trascorso dal magistrato fuori dal ruolo organico della
magistratura è equiparato all'esercizio delle ultime funzioni
giudiziarie svolte e il ricollocamento in ruolo, senza nuovi o maggiori
oneri per il bilancio dello Stato, avviene nella medesima sede, anche in
sovrannumero, e nelle medesime funzioni, ovvero, nel caso di cessato
esercizio di una funzione elettiva extragiudiziaria, salvo che il
magistrato svolgesse le sue funzioni presso la Corte di cassazione o la
Procura generale presso la Corte di cassazione o la Direzione nazionale
antimafia, in una sede diversa vacante, appartenente ad un distretto
sito in una regione diversa da quella in cui è ubicato il distretto
presso cui è posta la sede di provenienza nonchè in una regione diversa
da quella in cui, in tutto o in parte è ubicato il territorio della
circoscrizione nella quale il magistrato è stato eletto.
In via transitoria, inoltre, si propone di mantenere il regime vigente
per coloro che si trovavano già fuori ruolo alla data di entrata in
vigore della modifica normativa.»
